國務院辦公廳轉發國家發展改革委等單位

關于進一步做好鐵路規劃建設

工作意見的通知

國辦函〔2021〕27號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

國家發展改革委、交通運輸部、國家鐵路局、中國國家鐵路集團有限公司《關于進一步做好鐵路規劃建設工作的意見》已經國務院同意，現轉發給你們，請認真貫徹落實。

國務院辦公廳

2021年3月15日

（此件公開發布）

關于進一步做好鐵路規劃建設工作的意見

國家發展改革委 交通運輸部 國家鐵路局 中國國家鐵路集團有限公司

鐵路是關系國計民生的重要基礎設施。黨的十八大以來，我國鐵路快速發展，取得了顯著成就，為支撐和引領經濟社會發展發揮了重要作用，成為國家現代化建設的重要引擎。與此同時，在鐵路規劃建設工作中，一些地方存在片面追求高標準、重高速輕普速、重投入輕產出等情況，鐵路企業也面臨經營壓力較大、債務負擔較重等問題。為進一步做好鐵路規劃建設工作，推動鐵路高質量發展，現提出以下意見。

一、總體要求

堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，堅持新發展理念，堅持穩中求進工作總基調，以推動高質量發展為主題，以深化供給側結構性改革為主線，科學有序推進鐵路規劃建設，防范化解債務風險，全面增強鐵路安全質量效益、服務保障能力和綜合發展實力。到2035年，使鐵路網絡布局結構更加優化完善，鐵路債務規模和負債水平處于合理區間，為加快建設交通強國當好先行，為全面建設社會主義現代化國家提供有力支撐。

二、加強規劃指導

根據國家經濟社會發展和軍民融合需要，綜合考慮鐵路與公路、水運、民航、城市交通等關系，加強與國土空間規劃、區域發展規劃的統籌銜接，科學編制鐵路發展規劃，形成分層分類、功能互補的規劃體系。

國家級鐵路發展規劃包括鐵路中長期規劃和鐵路五年發展規劃。鐵路中長期規劃主要明確發展戰略、網絡骨架、通道功能等，確定基礎設施空間布局，為鐵路長遠發展留出空間。鐵路五年發展規劃主要明確發展任務、項目安排、建設標準等，安排鐵路規劃建設階段性工作。國家級鐵路發展規劃要合理布局現代綜合交通樞紐，優化高速鐵路與普速鐵路結構，促進客運與貨運協調發展。加快推動鐵路進港口、物流園區和大型工礦企業，推動大宗及中長途貨物運輸向鐵路轉移。嚴格控制建設既有高鐵的平行線路，既有高鐵能力利用率不足80%的，原則上不得新建平行線路。新建鐵路項目要嚴格按照國家批準的規劃實施，規劃內項目不得隨意調整功能定位、建設時序和建設標準，未列入規劃的項目原則上不得開工建設。

各地要根據國家級鐵路發展規劃，按照需求導向、效益為本的原則，編制城際、市域（郊）等區域性鐵路發展規劃并按程序報批。建立健全鐵路建設規劃管理機制，科學論證項目建設時機和方案。加強與國家鐵路企業的溝通協調，統籌推進干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路和城市軌道交通多網融合、資源共享、支付兼容，具備條件的線路盡快實現安檢互信、票制互通。嚴禁以新建城際鐵路、市域（郊）鐵路名義違規變相建設地鐵、輕軌。

三、合理確定標準

規劃建設貫通省會及特大城市、近期雙向客流密度2500萬人次/年以上、中長途客流比重在70%以上的高鐵主通道線路，可采用時速350公里標準。規劃建設串聯規模較大的地級以上城市、近期雙向客流密度2000萬人次/年以上、路網功能較突出的高鐵線路，可預留時速350公里條件。規劃建設近期雙向客流密度1500萬人次/年以上的高鐵區域連接線，可采用時速250公里標準。規劃建設城際鐵路線路，原則上采用時速200公里及以下標準。除此之外，規劃建設中西部地區路網空白區域鐵路新線一般采用客貨共線標準。有關單位要加強對客流密度等技術指標的論證審核，對數據造假等行為依法依規嚴肅問責。

高速鐵路運營后要盡快按照設計標準達速運行，普速鐵路要充分用好通道資源，提高貨物運輸能力和集裝箱多式聯運比例，有富余資源的鐵路可按照市場化方式適當開行城際列車和市域（郊）列車。

四、分類分層建設

干線鐵路由中央與地方共同出資，中國國家鐵路集團有限公司發揮主體作用，負責項目建設運營，效益預期較好的項目要積極吸引社會資本參與。城際鐵路、市域（郊）鐵路、支線鐵路及鐵路專用線以有關地方和企業出資為主，項目業主可自主選擇建設運營方式。中國國家鐵路集團有限公司要為項目業主辦理與國家鐵路接軌手續提供便利條件，及時開展評估論證，在開工前辦完接軌手續。

五、有效控制造價

嚴把鐵路建設項目審核關，做深做細前期工作，強化技術經濟比選，合理確定建設標準、征拆范圍和補償標準，除國家重大戰略需求外，要滿足財務平衡的要求，避免盲目攀比、過度超前或重復建設。加強項目管理，鼓勵采用自主化技術裝備，優化施工組織，嚴禁擅自增加施工內容、提高標準或擴大規模，需增加中央財政出資的，要履行有關報批程序。新建城際鐵路、市域（郊）鐵路的功能定位、建設標準等發生重大變化，或線路里程、直接工程費用（扣除物價上漲因素）等與建設規劃相比增幅超過20%的，要履行建設規劃調整程序。

六、創新投融資體制

全面開放鐵路建設運營市場，深化鐵路投融資體制改革，分類分步推進鐵路企業股份制改造和優質資產上市。制定公開透明、公平合理的路網使用、車站服務、委托運輸等費用清算和收益分配規則，保障路網資源統籌配置、公平共享，確保投資者參與項目決策、建設、運營的合法權益。借鑒城市軌道交通開發模式，加強土地綜合開發，既有可開發用地可依法依規變更用途，通過轉讓、出租等方式加快盤活，新增鐵路綜合開發用地要遵循國土空間規劃，與城市建設統一規劃、統籌建設、協同管理。

七、防范化解債務風險

妥善處理存量債務，嚴格控制新增債務。通過多種渠道增加鐵路建設資本金來源，確保中西部鐵路項目權益性資本金比例原則上不低于50%。中國國家鐵路集團有限公司要用好鐵路建設基金，增強出資能力。創新鐵路債券發行方式，提高直接債務融資比例，有效降低融資成本。進一步理順鐵路運價體系，完善客運票價浮動機制，健全貨運價格形成機制。各地要更好發揮地方政府專項債券作用，帶動社會資本投資，保障鐵路項目合理融資需求。國家有關部門要進一步調整中央預算內投資結構，加大對中西部鐵路項目的支持力度。涉及西藏和四川、云南、甘肅、青海涉藏州縣以及南疆、重點沿邊地區的國家鐵路項目，原則上以中央出資為主。科學研究界定鐵路公益性運輸范圍并建立核算和補貼機制。建立健全鐵路債務風險監測預警機制，加強地方項目出資能力、運營補虧能力等審核，合理控制債務負擔較重、超出財政承受能力地區的鐵路建設。

各地區、各有關單位要認真落實本意見要求，加強規劃銜接、政策協同、資源統籌，強化聯動協調，形成工作合力，共同推動鐵路高質量發展。國家發展改革委會同交通運輸部、國家鐵路局、中國國家鐵路集團有限公司等有關部門和單位建立健全工作機制，持續開展跟蹤督導，適時組織階段評估。